Der kantonale Preis der Armut

Um unentgeltliche Rechtspflege zu erhalten (die Übernahme der Gerichts- und Anwaltskosten für Personen ohne ausreichende Mittel), muss ein Schweizer Gericht zunächst feststellen, ob die gesuchstellende Person im Sinne von Artikel 117 der Zivilprozessordnung «bedürftig» ist. Diese Berechnung beruht auf einem gesamtschweizerisch einheitlichen Begriff, dem «Existenzminimum» (Grundbetrag), doch jeder Kanton wendet darauf einen eigenen pauschalen Zuschlag an: einen Prozentsatz, der dieses Minimum erhöht, um den prozessualen Bedürfnissen der Partei Rechnung zu tragen, oder, in einem Fall, gar keinen Zuschlag anwendet.

Diese Studie hat den in jedem der 26 Schweizer Kantone angewandten Satz Entscheid für Entscheid recherchiert und überprüft, mit einem bewusst strengen Bestätigungskriterium: Ein Satz gilt nur dann als «bestätigt», wenn er auf mindestens zwei unabhängigen Gerichtsentscheiden oder auf einer allgemeinen offiziellen Weisung beruht (anwendbar auf alle Fälle, nicht nur auf den beurteilten). Im Verlauf dieser Recherche wurden über 135 Entscheide vollständig gelesen. Das Ergebnis: Bei den 18 Kantonen, die dieses Kriterium erfüllen, reicht die Spanne von 0% (Tessin, das ausdrücklich keinen Zuschlag anwendet) bis 30% (Schwyz, Bern, St. Gallen, Appenzell Innerrhoden), für ein und dasselbe bundesrechtliche Rechtskonzept. 2 weitere Kantone (Thurgau, Obwalden) verfügen bislang nur über einen identifizierten Entscheid: Sie werden separat dokumentiert, als Hinweis und nicht als bestätigter Satz.

Konkret variiert für eine allein lebende Person mit einem monatlichen Existenzminimum von CHF 1'200.- (ein in den konsultierten Entscheiden wiederkehrend verwendeter Betrag) der zu ihren anerkannten Auslagen hinzuzurechnende Zuschlag wie folgt:

• CHF 0.- im Tessin (0%, kein anerkannter Zuschlag)
• CHF 180.- pro Monat in Basel-Landschaft oder Basel-Stadt (15%)
• CHF 360.- pro Monat in Schwyz, im Kanton Bern, in St. Gallen oder in Appenzell Innerrhoden (30%)

Ein Unterschied von CHF 360.- pro Monat, das heisst CHF 4'320.- pro Jahr, bei der Schwelle, die darüber entscheidet, ob eine Person einen Anwalt selbst bezahlen kann oder nicht, einzig abhängig vom Wohnkanton, bei sonst identischer finanzieller Situation.

Diese Studie dokumentiert ausserdem, getrennt von den bestätigten Sätzen, die 2 Kantone, für die trotz wiederholter Recherche nur ein Entscheid gefunden werden konnte (Thurgau, Obwalden), die 4 Kantone, in denen die Praxis offen dem Ermessen überlassen bleibt oder durch wiederholte Rechtsprechung nicht ausreichend belegt ist (Zürich, Waadt, Glarus, Neuenburg), sowie die 2 Kantone, für die trotz gezielter, mehrfacher Recherche keine verwertbare Quelle gefunden wurde (Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden).

Artikel 117 der Zivilprozessordnung (ZPO), seit 2011 gesamtschweizerisch in Kraft, legt einen einheitlichen Grundsatz fest: Jede Person, die nicht über ausreichende Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, sofern ihre Sache nicht als aussichtslos erscheint. Dieser Grundsatz ergibt sich seinerseits aus Artikel 29 Absatz 3 der Bundesverfassung, der einen verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege gewährleistet.

Doch weder die Verfassung noch die ZPO legen eine einheitliche Berechnungsmethode dafür fest, was als «unzureichendes» Einkommen gilt. Diese Frage wurde der gerichtlichen Praxis überlassen, und jedes kantonale Gericht (mitunter jeder Richter) wendet seine eigene Rechtsprechung an, um das gesamtschweizerisch nach einheitlichen Richtlinien berechnete Existenzminimum (Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten) in eine Bedürftigkeitsschwelle für die unentgeltliche Rechtspflege umzurechnen. Es ist dieser Ermessenszuschlag, und nur er, der in dieser Studie je nach Kanton von null bis 30% variiert.

Diese Ungleichheit ist nach dem Stand dieser Recherche rechtlich nicht als Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Artikel 8 der Bundesverfassung) erwiesen: Der schweizerische Föderalismus toleriert seit jeher unterschiedliche kantonale Praxen bei der Anwendung von Bundesrecht, namentlich im Zivilprozessrecht. Diese Studie nimmt hierzu keine Stellung; sie dokumentiert einen bislang wenig quantifizierten Sachverhalt, damit die Frage anhand überprüfter Zahlen gestellt werden kann.

Lesehilfe: Für ein Ehepaar (Existenzminimum von CHF 1'700.-) reicht der anerkannte Zuschlag von CHF 0.- (Tessin) bis CHF 510.- (Schwyz, Bern, St. Gallen, Appenzell Innerrhoden), das heisst ein Unterschied von CHF 510.- pro Monat, CHF 6'120.- pro Jahr, bei der Berechnung der Bedürftigkeitsschwelle, bei sonst identischer finanzieller Situation, einzig abhängig vom Wohnkanton.

Konkret: Zwei Haushalte mit exakt demselben Einkommen und denselben tatsächlichen Auslagen können auf ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege eine unterschiedliche Antwort erhalten, je nachdem, ob sie im Tessin oder im Kanton Bern leben; Letzterer hat Anspruch auf einen deutlich höheren monatlich anerkannten Auslagenbetrag bei der Bedarfsberechnung, was seinen scheinbaren «Überschuss» entsprechend verringert und den Zugang zur unentgeltlichen Rechtspflege erleichtert.

Leitprinzip: Keine Angabe wird ohne einen vollständig gelesenen und mit exakter Referenz (Gericht, Aktenzeichen, Datum, Erwägung oder Seite) zitierten Gerichtsentscheid oder eine offizielle Weisung gemacht. Kein Durchschnitt, keine Schätzung und keine Hochrechnung wird als feststehende Tatsache dargestellt; nicht bestätigte Sätze werden ausdrücklich als solche gekennzeichnet.

Bestätigungskriterium: Ein einzelner Gerichtsentscheid kann ein punktuelles Beispiel statt ein Beweis für eine konstante kantonale Praxis sein. Deshalb gilt ein Satz in dieser Studie nur dann als «bestätigt», wenn er auf mindestens zwei unabhängigen Gerichtsentscheiden beruht (unterschiedliche Dossiers, nach Möglichkeit mit unterschiedlichem Datum oder vor unterschiedlichen Instanzen), oder auf einer allgemeinen offiziellen Weisung der kantonalen Justiz (Rundschreiben, Reglement, Berechnungsformular der Kanzlei), die auf alle Fälle und nicht nur auf ein einzelnes Dossier anwendbar ist. Kantone, für die trotz wiederholter Recherche nur ein Entscheid identifiziert werden konnte, werden separat dokumentiert, als Hinweis und nicht als feststehende Tatsache.

Umfang der Recherche: Im Verlauf dieser Studie wurden über 135 Entscheide vollständig gelesen, mit dem Ziel von rund zehn unabhängigen Entscheiden pro Kanton. Bei Kantonen mit begrenztem Rechtsprechungsbestand (kleine Kantone, geringes Volumen online publizierter Entscheide) konnte dieses Ziel trotz systematischer, auf erstinstanzliche Entscheide, andere Gerichtsbarkeiten (Verwaltung, Strafrecht) und von den kantonalen Behörden selbst veröffentlichte allgemeine Praxiserklärungen erweiterter Recherche nicht immer erreicht werden; die erreichte Grenze wird dann ausdrücklich dokumentiert, statt durch eine Annäherung überbrückt zu werden.

Quelle der Entscheide: die Datenbank OpenCaseLaw (über eine Million indexierte Entscheide von Bundes-, Kantons- und Aufsichtsbehörden), kantonsweise abgefragt mit Anfragen auf Deutsch, Französisch und Italienisch je nach Amtssprache des jeweiligen Kantons. Jeder berücksichtigte Entscheid wurde vor der Zitierung vollständig gelesen (vollständiger Text, keine blosse Zusammenfassung).

Gegenprüfung: Jeder berücksichtigte Kandidat wurde unabhängig überprüft, das heisst es wurde bestätigt, dass die zitierte Textstelle die vorgebrachte Aussage tatsächlich stützt und nicht ein verwandtes, aber eigenständiges Rechtskonzept betrifft. Mehrere Spuren wurden im Verlauf der Recherche gefunden und wieder verworfen, weil sie mit der Berechnung der Bedürftigkeit für die unentgeltliche Rechtspflege nichts zu tun hatten: ein Anwaltsentschädigungstarif, ein steuerlicher Zuschlag, ein Zuschlag im Zusammenhang mit dem Wiedererlangen von Vermögen nach einem Konkurs, berufliche Verpflegungskosten.

Transparenz bei Abweichungen: Wo die Recherche eine sich wandelnde oder widersprüchliche kantonale Praxis statt eines einheitlichen festen Satzes ergab (namentlich Genf, Thurgau, Neuenburg), dokumentiert diese Studie beide Linien, statt willkürlich nur eine davon zu berücksichtigen.

Überprüfbarkeit: Jeder bestätigte Satz wird im Anhang mit einem direkten Link zu einer repräsentativen Auswahl der Quellenentscheide versehen, damit jede Redaktion das Zitat vor der Veröffentlichung selbst überprüfen kann.

Anerkannte Grenze: Diese Studie erhebt nicht den Anspruch, die gesamte Rechtsprechung jedes Kantons erfasst zu haben. Sie dokumentiert, was durch eine systematische und rigorose Recherche überprüft werden konnte, und weist ausdrücklich auf Kantone hin, für die keine verwertbare Quelle identifiziert wurde, statt eine stille Lücke zu hinterlassen.

Das Bundesrecht (Artikel 117 ZPO) legt einen für die ganze Schweiz gemeinsamen Grundsatz fest: Niemand darf mangels Mitteln vom Zugang zur Justiz ausgeschlossen werden. Doch der konkrete Mechanismus, der bestimmt, wer «arm genug» ist, um davon zu profitieren, bleibt, jedenfalls für den in dieser Studie untersuchten Teil der Berechnung, zwischen 26 kantonalen Praxen fragmentiert, von denen bislang erst 18 mit Sicherheit ermittelt werden konnten (jeweils mindestens zwei unabhängige Quellen), mit einer Spanne, die von keinerlei Zuschlag bis zu einem Zuschlag von 30% zwischen den beiden bestätigten Extremen reicht.

Diese Studie erhebt nicht den Anspruch zu entscheiden, ob diese Vielfalt durch kantonale Unterschiede bei den Lebenshaltungskosten gerechtfertigt ist oder eine im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtsgleichheit problematische Ungleichbehandlung darstellt. Sie soll auf der Grundlage überprüfter Quellen und einer besonders eingehenden Recherche eine der breiten Öffentlichkeit wenig bekannte Realität dokumentieren und Journalistinnen und Journalisten, Forschenden sowie Rechtspraktikern eine solide Tatsachengrundlage für eine weitergehende Untersuchung liefern.